10821

1399

فارسي

تهران مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي ايران

گزارش پژوهشي

يكي از احكام مهم قانون برنامه ششم توسعه، مكلف نمودن دولت به تدوين اسناد ملي و استاني آمايش سرزمين در طول سال اول اجراي قانون برنامه است (جزء «1» بند «الف» ماده (26)). اين مهم، پس از عدم حصول دستاوردهاي قابل اعتنا درخصوص احكام ماده (72) قانون برنامه چهارم و ماده (182) قانون برنامه پنجم مبني بر لزوم تدوين سند ملي، منطقه اي و استاني آمايش، در برنامه ششم مورد تأكيد مجدد قرار گرفت. لذا با توجه به اهميت موضوع و همچنين با عنايت به وظيفه نظارتي مجلس شوراي اسلامي، مركز پژوهش ها به عنوان بازوي پژوهشي مجلس، واكاوي دقيق اسناد يادشده را در دستور كار خود قرار داد. در اين راستا، در گزارشي كه به درخواست كميسيون هاي برنامه و بودجه و عمران تهيه و در سال 1397 منتشر شد، عملكرد كلي دولت در ارتباط با تهيه اسناد آمايش سرزمين، مورد بررسي قرار گرفت. نتايج گزارش ياد شده حكايت از آن داشت كه به رغم تلاش هاي صورت گرفته، در عمل اقدامات قابل اتكايي در اين زمينه انجام نشده و بنابراين ارائه اسناد آمايش ملي و استاني تا پايان سال اول اجراي قانون برنامه ششم توسعه توسط دولت، دور از انتظار است. اكنون پس از گذشت بيش از سه سال از آغاز برنامه ششم توسعه، فرصت لازم به منظور نقد و بررسي اسناد آمايشي كه تاكنون تدوين شده، فراهم آمده است. در اين ارتباط، طبق اظهار سازمان برنامه و بودجه به عنوان متولي امر، سند آمايش هر 31 استان كشور تهيه گرديده كه البته هنوز به تصويب شوراي عالي آمايش سرزمين نرسيده است. ليكن درخصوص وضعيت پيشرفت سند آمايش ملي كه مسئوليت آن از دفتر آمايش سرزمين سازمان برنامه و بودجه به «مركز پژوهش هاي توسعه و آينده نگري» اين سازمان، منتقل شده است، اطلاعات دقيقي در دسترس نبوده و تنها پيش بيني شده سند مذكور، تا ارديبهشت ماه سال 1399، تدوين گردد، اما اين مهم تاكنون نيز به سرانجام نرسيده است. بنابراين گزارش حاضر بر ارزيابي وضعيت تدوين اسناد آمايش استاني متمركز شده است. در اين راستا پس از بررسي الزامات قانوني موجود، وضعيت پيشرفت تدوين اسناد آمايش استان هاي كشور تحليل شده است. در اين ارتباط، مدت زمان طولاني فرايند تدوين، شروع چندباره تدوين اسناد در بسياري از استان ها، سهم بالاي مشاوران غيربومي، نيمه تمام رها شدن مطالعات يا تغيير مداوم مشاور در بسياري از استان ها، ازجمله مهم ترين مسائلي است كه در بررسي وضعيت پيشرفت تدوين اسناد آمايش، مشهود مي باشد. همچنين در تحليل مالي تدوين اسناد استاني، مشخص شده است طي سه برنامه چهارم تا ششم توسعه و براساس قيمت هاي سال 1396، در مجموع رقمي در حدود هزار ميليارد ريال اعتبار براي تدوين برنامه هاي آمايش مصوب شده و از آغاز برنامه چهارم توسعه در سال 1384 تا 1398، در حدود 600 ميليارد ريال اعتبار به اين موضوع تخصيص يافته است. در اين مطالعه پس از بررسي اسناد آمايش تدوين شده براي سه استان گلستان ، كردستان و اصفهان، چالش ها و نكات قابل توجه پيرامون اسناد آمايش استاني، به منظور فراهم آوردن زمينه لازم براي اصلاح رويكردهاي موجود و جلوگيري از هدررفت منابع مادي و معنوي كشور، استخراج شده كه اهم آنها به شرح زير است: -افراهم نبودن الزامات حداقلي تدوين سند آمايش سرزمين شامل خواسته مشخص، دولت توسعه گرا، استراتژي توسعه صنعتي كارآمد، نظام آماري قابل اتكا و ظرفيت با كفايت بدنه اجرايي، -نعدم توافق بر روي مفاهيم كليدي نظير فقدان درك مشخصي از توسعه يا مفهوم برنامه ريزي منطقه اي و آمايش سرزمين، عدم توافق بر اولويت تدوين سند ملي آمايش بر اسناد آمايش استاني و مورد توافق نبودن كارآمدي شرح خدمات ابلاغي جهت تدوين اسناد آمايش، -هايرادات محتوايي اسناد آمايش استاني نظير توصيف خام و نامنسجم وضع موجود، بي توجهي به روندهاي شكل دهنده وضع موجود و تداوم آن، عدم توجه بايسته به ارتباطات بين بخشي در تحليل هاي انجام شده، مغفول ماندن تحليل هاي مرتبط با كيفيت ديوان سالاري و نقش آن در ايجاد دستاوردهاي توسعه اي براي استان، عدم تبيين بايسته جايگاه دولت هاي محلي و اختيارات آنها، بي توجهي به تأثير سياست هاي ملي بر برنامه هاي منطقه اي، پيوند ضعيف مطالعات پايه و راهبردها و سياست هاي پيشنهادي، همه چيزخواهي اسناد آمايش استاني در غياب سند ملي آمايش و ابهام در تقسيم كار ملي استان ها، كلي گويي راهكارهاي پيشنهادي، نبود اولويت بندي مشخص در تعيين اهداف، راهبردها و پيشران هاي توسعه، مغفول ماندن مسئله حياتي توان توليد صنعتي و توجه افراطي به توسعه بخش گردشگري به عنوان محور توسعه استان ها، - ايرادات شكلي اسناد آمايش استاني نظير تكراري بودن بخش قابل ملاحظه اي از محتواي گزارش ها، وجود تيترهاي تكراري بسيار در بخش هاي مختلف، عدم مطابقت برخي از اسناد آمايش استاني با شرح خدمات ابلاغي ازسوي سازمان برنامه و بودجه و ايرادات تايپي. با اين وصف، به استناد نتايج مطالعات دقيق اسناد يادشده، به نظر مي رسد علي رغم تلاش هاي صورت گرفته در تدوين اسناد آمايش استاني، اين اسناد با كاستي ها و نواقص جدي مواجه هستند و قابل اتكا بودن آنها در هدايت برنامه هاي توسعه استان ها، محل ترديد است. به ويژه آنكه در غياب سند ملي آمايش و عدم تبيين تقسيم كار ملي استان ها، سند مربوط به هر استان، بدون توجه به جهت گيري هاي ملي و به صورت مستقل از ساير استان ها، تدوين شده است. بنابراين در صورت تدوين سند ملي آمايش سرزمين، بازنگري جدي در اسناد استاني، ضروري به نظر مي رسد. آخرين بخش از مطالعه حاضر، به تجزيه و تحليل موردي ميزان آمايش محور بودن تخصيص بودجه كشور پرداخته است. براي اين منظور، ارتباط طرح هاي عمراني استاني با پروگرام هاي اسناد آمايش در استان گلستان، فارغ از اينكه محتواي سند آمايش استاني تا چه اندازه قابل اتكاست، مورد توجه قرار گرفته است. نتيجه اين بررسي (با فرض كيفيت قابل اتكاي اسناد آمايش استاني و تصويب آنها در شوراي عالي آمايش سرزمين) حاكي از آن است كه جهت گيري ها و اولويت هاي طرح هاي عمراني استان، مطابقت چنداني با سند آمايش ندارد. همچنين متوسط طول عمر بالاي طرح هاي عمراني استان (14 سال)، نشان مي دهد بخش قابل توجهي از طرح هاي مذكور، متمركز بر موضوعاتي است كه سال ها پيش برنامه ريزي شده است و منابع مالي استان، صرف پروژه هايي مي شود كه بيش از يك دهه پيش، آغاز شده اند. لذا بروز نوعي وابستگي به مسير طي شده، امكان برنامه ريزي توسعه و پياده سازي اسناد آمايش را حداقل در حوزه طرح هاي عمراني، سلب مي نمايد. بدين ترتيب در مسير آمايش محور نمودن برنامه هاي آتي استان، تعيين تكليف هرچه سريع تر طرح هاي عمراني موجود، امري ضروري به نظر مي رسد.