14388

1400

فارسي

تهران مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي ايران

گزارش پژوهشي

در اين گزارش به آسيب شناسي نحوه وصول حق بيمه توسط سازمان تأمين اجتماعي پرداخته شده است و هدف آن بررسي ريشه هاي ايجادكننده مشكلات براي كسب وكارها در ارتباط با سازمان تأمين اجتماعي است. در ابتداي گزارش براي روشن شدن ضرورت وصول حق بيمه و فضاي فعلي فعاليت سازمان تأمين اجتماعي از منظر پايداري مالي، به محورهاي درآمدي سازمان تأمين اجتماعي و موارد عمده ايجادكننده عدم پايداري در منابع و مصارف سازمان تأمين اجتماعي پرداخته شده است و در ادامه فرايند وصول حق بيمه به عنوان نقطه ارتباط بين سازمان تأمين اجتماعي و كسب وكارها مورد بررسي قرار گرفته است. شايان ذكر است كه علاوه بر مشكلات مربوط به شيوه وصول حق بيمه، محدوديت هاي مالي سازمان تأمين اجتماعي باعث فشار مضاعف به كسب وكارها مي شود و ضروري است كه به منظور رفع مشكلات كسب وكار، علاوه بر راهكارهاي كوتاه مدت و ميان مدت، اصلاحات اساسي در ساختار تأمين اجتماعي نيز در دستور كار قرار گيرد. از منظر درآمدي سازمان تأمين اجتماعي چهار منبع اصلي درآمد را براساس ماده (28) قانون تأمين اجتماعي شناسايي مي كند كه عبارتند از: 1 . حق بيمه مربوط به حقوق و دستمزد، 2. درآمد حاصل از وجوه ذخاير و اموال سازمان، 3. وجوه حاصل از خسارات و جريمه هاي نقدي مقرر در اين قانون، 4. كمك ها و هدايا. سازمان تأمين اجتماعي حق بيمه مربوط به حقوق و دستمزدها را از طريق ليست دستمزد كاركنان (كه شركت ها ماهيانه به سازمان ارائه مي كنند) از شركت ها دريافت مي كند. علاوه بر اين به استناد مواد (38) و (41) قانون تأمين اجتماعي كه با هدف نظارت بر اجراي قانون و وصول حق بيمه ذكر شده در ماده (28) بوده است، سازمان تأمين اجتماعي حق بيمه را با مكانيسم ديگري تحت عنوان بيمه قراردادهاي پيمانكاري از فعالان بخش خصوصي وصول مي نمايد. با توجه به منابع درآمدي سازمان تأمين اجتماعي و هزينه هاي مربوط به بازنشستگي، از كارافتادگي، بازماندگان، بيكاري و بيمه سلامت بايد اذعان كرد كه اين منابع در صورت تداوم روند فعلي به دلايل مختلف نمي تواند پوشش دهنده هزينه هاي سازمان تأمين اجتماعي باشد. ازجمله اين دلايل مي توان به بيشتر بودن رشد تعداد مستمري بگيران در هر سال نسبت به رشد حق بيمه پردازان نسبت به سال هاي قبل، افزايش اميد به زندگي و ازسوي ديگر كاهش سن بازنشستگي به دليل بازنشستگي هاي پيش از موعد، مطالبات سازمان تأمين اجتماعي از دولت و همچنين بازده پايين سرمايه گذاري هاي صورت گرفته اشاره كرد. به طور كلي اين عوامل به دليل ايجاد ناترازي در منابع و مصارف سازمان تأمين اجتماعي باعث مي شود بر خلاف رويه قانوني فشار بيشتري از جانب تأمين اجتماعي به كسب و كارها اعمال شود (اصلاح اين موارد نيازمند اجراي اصلاحات پارامتريك و ساختاري در نظام تأمين اجتماعي كشور است). طبق گزارش هاي داخلي و خارجي محيط كسب وكار، دشواري فرايندهاي پرداخت حق بيمه تأمين اجتماعي از چالش هاي مهم محيط كسب وكار كشور محسوب مي شود. براساس گزارش انجام كسب وكار بانك جهاني، كسب رتبه 144 در نماگر پرداخت ماليات (كه مجموع موانع كسب وكارها در پرداخت ماليات و حق بيمه تأمين اجتماعي را مي سنجد) وضعيت نامناسب تعامل سازمان تأمين اجتماعي با كسب وكارها را نشان مي دهد. همچنين امتياز نامناسب مؤلفه «رويه هاي سختگيرانه اداره هاي كار و بيمه تأمين اجتماعي براي مديريت نيروي انساني» در گزارش پايش محيط كسب وكار ايران كه به صورت فصلي توسط اتاق بازرگاني ايران تهيه مي شود، انعكاس ديگري از نارضايتي فعالان اقتصادي از عملكرد سازمان تأمين اجتماعي در ارتباط با كسب وكارها است. ازسوي ديگر گستره كسب وكارهايي كه در تعامل با سازمان تأمين اجتماعي هستند نيز بسيار گسترده است به نحوي كه براساس سالنامه آماري سال 1398 سازمان تأمين اجتماعي، تعداد بيمه پردازان اجباري اين سازمان بالغ بر 10 ميليون و 700 هزار نفر بوده است. همچنين افرادي كه به صورت مستقل اقدام به فعاليت مي كنند و كارفرماي مشخصي ندارند (مانند رانندگان، قاليبافان، كارگران ساختماني، اشخاص داراي حرف و مشاغل آزاد، بيمه شدگان اختياري، مستخدمين مساجد، مداحان و...) مشمول بيمه هاي خاص سازمان تأمين اجتماعي مي شوند كه جمعيتي بالغ بر 4 ميليون نفر را دربرمي گيرند. موارد مذكور نشان دهنده اهميت ويژه و اثرگذاري بالاي شيوه تعامل سازمان تأمين اجتماعي بر محيط كسب وكار و توليد كشور است. به صورت خلاصه مهم ترين عوامل پايه اي كه با توجه به فضاي قانوني فعلي موجب بروز مشكل در تعامل كسب وكارها با سازمان تأمين اجتماعي مي شود در ادامه ذكر و در متن گزارش به صورت مختصر و با ذكر مصاديق عيني تبيين شده است. • عدم قانونگذاري صريح و دقيق و واگذاري شيوه وصول حق بيمه به بخشنامه هاي سازمان تأمين اجتماعي به عنوان دستگاه مجري و ذي نفع درحال حاضر اختيارات بسيار زيادي به سازمان تأمين اجتماعي در تعيين نحوه و فرايند وصول حق بيمه و حتي تعيين نرخ بيمه هاي پرداختي داده شده است كه با توجه به ذي نفع بودن اين سازمان، مي تواند موجب غلبه نگاه درآمدزايي و آسيب هاي جدي به بنگاه هاي توليدي شود. • صدور بخشنامه هاي متعدد توسط سازمان تأمين اجتماعي و عدم شناخت آنها براي كارفرمايان و كسب وكارها؛ درحال حاضر سازمان تأمين اجتماعي تعداد بسيار زيادي بخشنامه، دستورالعمل و آيين نامه دارد كه نزديك به 2000 عدد بوده و اين تعداد سد عظيمي در برابر كسب وكارها مخصوصاً كسب وكارهاي نوپايي است كه بايد با انبوهي از مقررات مختلف روبه رو شوند. • سازوكار ناعادلانه براي شناسايي حق بيمه و تعيين ضرايب علي الرأسي (حق بيمه قرارداد) قانونگذار با هدف اطمينان از بيمه شدن همه كارگراني كه مشغول به كار هستند و با هدف ايجاد يك ماده جامع كه بتواند همه حالات دريافت حق بيمه را تضمين كند ، ماده (41) را در قانون تأمين اجتماعي پيش بيني كرده است. سازمان تأمين اجتماعي براساس اين ماده، اقدام به تعيين درصدهايي براي قراردادهاي پيمانكاري كرده است كه براساس آن درصدها، حق بيمه را دريافت مي كند. تعيين درصد و تدوين بخشنامه هاي مرتبط نيز به عهده سازمان تأمين اجتماعي است. مبلغ حق بيمه در اين حالت كه اصطلاحاً «حق بيمه قرارداد» ناميده مي شود و بسته به اينكه قرارداد عمراني (اجرايي 6/6 درصد و مشاوره 6/15 درصد) يا غيرعمراني (با مصالح 7/7 درصد و بدون مصالح 7/16 درصد) باشد، درصدي از قرارداد به صورت يكجا به عنوان حق بيمه اخذ مي گردد. وجود امكان مذاكره در رابطه با ضريب انتخاب شده، عدم انطباق درصد در نظر گرفته شده با ميزان حق بيمه واقعي، نگهداشتن بخش قابل توجهي از مبالغ قراردادهاي پيمانكاري به منظور اطمينان از پرداخت حق بيمه قرارداد و ... مشكلات متعددي را براي فعالان اقتصادي در اين بخش ايجاد كرده است. البته بايد ذكر كرد كه ماده (41) قانون تأمين اجتماعي در حقيقت مشمول همه قراردادها نمي شود و معمولاً به قراردادها و مواردي ارتباط پيدا مي كند كه امكان تبيين حق بيمه براي آنها مشخص نيست ولي به دليل فقدان ضابطه قانوني براي تعيين مواردي كه نوع كار ايجاب مي كند در اجرا خيلي از كارمندان سازمان به اين ماده اشاره كرده و عملاً باعث ايجاد مشكلات براي كسب و كارها مي شوند. عدم تعيين ضابطه براي اعطاي اختيار به مجريان در مواردي كه حقوق مردم را ممتأثر مي كند و درنتيجه، داراي ماهيت تقنيني است، با اصل هشتاد و پنجم قانون اساسي مغاير به نظر مي رسد. با توجه به اينكه قانون تأمين اجتماعي مصوب پيش از انقلاب است، علي رغم مغايرت ماده (41) با اصل هشتاد و پنجم، بدليل نداشتن متولي در نظام حقوقي براي اصلاح آن، اين ايراد همچنان به عنوان يك قانون لازم الاجرا مستند مجريان قرار مي گيرد كه اين مسئله نيازمند مداخله فوري مجلس است. به همين جهت، بند «2» سياست هاي كلي نظام قانونگذاري ابلاغي 6/7/1398 مقام معظم رهبري، حكم به «ارزيابي و پالايش قوانين و مقررات موجود كشور از حيث مغايرت با موازين شرعي و قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران» كرده است. همين مسئله در خصوص ساير مواد مندرج در قانون تأمين اجتماعي كه با قانون اساسي مغاير هستند، وجود دارد. • قائم به شخص بودن وصول حق بيمه و نقش همزمان سازمان تأمين اجتماعي به عنوان ذي نفع وصول منابع و مجري اختيارات بيش از حد بازرس و كارمند شعبه براي تعيين ضريب حق بيمه، يكي از معضلات مهمي است كه كسب وكارها با آن مواجه هستند. هنگامي كه اظهار شركت با نظر بازرس در اعلام نظر كارشناسي متفاوت باشد سازمان حق را به بازرس داده و شركت بايد تلاش هاي زيادي را براي اثبات ادعاي خود كند. اين اتفاق در برخورد با كارمند شعبه نيز رخ مي دهد و نظرات سليقه اي كارمند شعبه نيز مي تواند شركت را متحمل زيان هاي فراواني كند و اين درحالي است كه در صورت اثبات حقانيت ادعاي شركت، هيچ گونه بار هزينه اي براي شعبه و كارمند و حتي بازرس ايجاد نمي شود. مشكلات جدي مشابه اي نيز در صورت مواجه با حسابرسان سازمان ايجاد مي شود كه حسابرس امكان دارد به غلط شركت را بدهكار كرده و ماه ها شركت را درگير اثبات نادرست بودن ادعاي حسابرسي كند، بدون آنكه حسابرسي به دليل وقوع اين اشتباه متحمل هزينه اي شود. البته امكان اعتراض و شكايت به وضعيت حسابرسي امكان پذير بوده و شركت ها مي توانند فرايند اعتراض به حسابرس را براي خود محفوظ بدانند. نقش همزمان سازمان تأمين اجتماعي به عنوان نقش مجري و ذي نفع وصول منابع؛ موجب مي شود كه به دليل تركيب و تعداد اعضا در هيئت هاي تشخيص مطالبات سازمان تأمين اجتماعي امكان اظهار نظر به نفع سازمان تأمين اجتماعي وجود داشته باشد. علاوه بر نقش همزمان سازمان تأمين اجتماعي كه موجب تعارض منافع ساختاري مي گردد، قائم به شخص بودن وصول حق بيمه امكان فساد را گسترش مي دهد. همچنين در صورت در نظر گرفتن درصدي از حق بيمه هاي وصولي به عنوان پاداش كاركنان شعبه، اين موضوع مي تواند موجب تمايل بيشتر كاركنان جهت وصول درآمدهاي غيرواقعي و لاجرم افزايش اعتراض كارفرمايان و پرونده هاي دادرسي منجر شود. • نقش مؤثر سازمان تأمين اجتماعي در فرايند رسيدگي به شكايات و اجراي احكام همزمان با جايگاه سازمان به عنوان مجري در صورتي كه كارفرما به ميزان حق بيمه و خسارات تأخير تعيين شده از طرف سازمان معترض باشد مي تواند اعتراض خود را به سازمان تسليم نمايد و سازمان مكلف است پس از دريافت، آن را در هيئت بدوي تشخيص مطالبات مطرح نمايد. در هيئت بدوي از 4 نفر حاضر در جلسه، 2 نفر به صورت مستقيم و غيرمستقيم به سازمان تأمين اجتماعي مرتبط هستند. در هيئت تجديدنظر نيز با توجه به تركيب اعضا، از 5 نفر، 3 نفر به صورت مستقيم يا غيرمستقيم مرتبط با سازمان تأمين اجتماعي هستند. با توجه به موارد ذكرشده در هيئت بدوي و تجديدنظر غلبه با سازمان تأمين اجتماعي خواهد بود. به عبارت بهتر سازمان به عنوان مجري اخذ بيمه كه طرف شكايت است، در تركيب اعضاي اين دو هيئت كه نقش داوري را برعهده دارند نقش مؤثري برعهده دارد. شايان ذكر است كه عدم پذيرش بدهي توسط كسب وكار مي تواند عواقب زيانباري را براي وي به همراه داشته باشد و براي جلوگيري از اين اتفاق، تنها راه گرفتن توقف اجرائيه از طريق ديوان عدالت اداري است. در صورت ناتواني كسب وكار در نوشتن شكوائيه مناسب و عدم پذيرش اعتراض در ديوان عدالت اداري نيز در پايان اين فرايند كه تا 2 سال به طول مي انجامد (بعد از حدود 3 ماه زمان صرف شده در هيئت بدوي و 6 ماهه در هيئت تجديدنظر) كسب وكار مربوطه موظف است بدهي و جريمه را كه براساس بخشنامه هاي سازمان تأمين اجتماعي (مانند بخشودگي جرايم بيمه اي كارفرمايان واحدهاي توليدي، صنعتي، معدني و خدماتي و اصناف (بخشنامه شماره 190/1400/1000 مورخ 16/01/1400 سازمان تأمين اجتماعي) ) و همچنين قوانين (مانند قانون دريافت جرائم نقدي از كارفرمايان كارگاه هاي مشمول قانون تأمين اجتماعي مصوب 9/5/73 مجلس شوراي اسلامي و قانون تنظيم بخشي از مقررات تسهيل نوسازي صنايع كشور و اصلاح ماده (113) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 26/5/82) به نرخ روز و به صورت مركب حساب مي شود، پرداخت كند. اين درحالي است كه اگر سازمان تأمين اجتماعي مقصر باشد و اين موضوع موجب ضرور و زيان به فعال اقتصادي شده و چند سال انرژي و وقت فعال اقتصادي بابت اين امر گرفته شده باشد در انتها هيچ گونه جريمه يا عواقبي از اين بابت برعهده اين سازمان نيست و برخورد سليقه اي توسط شعبه، هزينه اي براي شعبه و كاركنان آن به همراه ندارد. . • طراحي نامناسب فرايند مربوط به دادرسي و اجراي احكام توسط سازمان تأمين اجتماعي و نبود ناظر بر عملكرد سازمان در اين حوزه براساس ماده (45) قانون تأمين اجتماعي نحوه تسليم اعتراض و درخواست تجديدنظر و تشكيل جلسات هيئت ها و ترتيب رسيدگى و صدور رأى و ابلاغ، به موجب آيين نامه اى خواهد بود كه به پيشنهاد هيئت مديره سازمان به تصويب شوراى عالى (هيئت امنا) سازمان تأمين اجتماعي خواهد رسيد كه اين امر با روح اصل (85) قانون اساسي مغايرت دارد. همچنين مطالبات سازمان بابت حق بيمه و خسارات تأخير و جريمه هاي نقدي طبق مقررات مربوط به اجراي مفاد اسناد رسمي مطالبات به وسيله مأمورين اجراي سازمان قابل وصول است و آيين نامه اجرايي اين موضوع نيز توسط سازمان تأمين اجتماعي تهيه و به تصويب وزارت رفاه اجتماعي و وزارت دادگستري مي رسد. با توجه به اين موضوع سازمان تأمين اجتماعي نقش مؤثري در تدوين تشريفات دادرسي و شيوه اجراي احكام توسط سازمان تأمين اجتماعي برعهده دارد. مشكلات عمده فرايند دادرسي كه موجب نارضايتي فعالين اقتصاد شده است را مي توان به صورت خلاصه به صورت زير عنوان كرد. o عدم شفافيت فرايند دادرسي، o در نظر نگرفتن ناظر بيروني براي ارزيابي كلي عملكرد فرايند دادرسي در قانون تأمين اجتماعي، براساس ماده (28) قانون بهبود مستمر محيط كسب وكار مصوب سال 1390، بايد دولت با همكاري اتاق ها ظرف 6 ماه پس از لازم الاجرا شدن اين قانون اقدامات قانوني لازم را براي تعيين «نحوه رسيدگي به اعتراض مؤديان مالياتي» و «نحوه رسيدگي به اعتراض پرداخت كنندگان حق بيمه تأمين اجتماعي» به عمل مي آورد كه تاكنون اين اقدام صورت نگرفته است. • عدم قطعيت ناشي از رسيدگي به دفاتر سال هاي گذشته (مرور زمان) ماده (47) قانون تأمين اجتماعي به مسئله حسابرسي از دفاتر و اسناد كارفرما اختصاص دارد. اين حسابرسي ها و زمانبندي آن فاقد هرگونه قاعده بوده و عملاً در هر زمان كه سازمان بخواهد انجام مي شود. شايد بتوان گفت عمده بازرسي هاي انجام شده جهت بررسي مدارك مربوط به سال ها قبل بوده و حتي مواردي وجود دارد كه نمايندگان سازمان خواستار بازرسي دوره زماني بيش از ده سال گذشته شده اند. در موارد متعدد نتيجه اين حسابرسي ها تعيين مبلغ قابل توجهي بدهي براي كارفرماست كه پرداخت آن براي واحد اقتصادي (كه با لحاظ جريمه و به نرخ روز محاسبه مي شود) مشكلات فراواني ايجاد مي كند. • زمانبر بودن و بهره وري پايين فرايند احقاق حق كارگران بيمه نشده و اثر مخرب آن بر فضاي كسب وكار يكي از مشكلات موجود در نظامات بيمه كشور، نگراني از احقاق حق كارگران بيمه نشده است. به عبارت بهتر در فرايندهاي فعلي ممكن است برخي كارگران توسط كارفرما بيمه نشده و حقوق آنها ضايع شود. درحال حاضر طبق ماده (148) قانون كار، كارفرمايان مكلفند كارگران خود را بيمه نمايند. همچنين براساس ماده (183) قانون مذكور كارفرماياني كه از اين كار خودداري نمايند جريمه مي شوند. اما سازوكار دقيقي براي شناسايي كارفرماياني كه از بيمه كردن كارگران خودداري كرده اند وجود نداشته و اين امر به فرايند شكايت كارگر از كارفرما موكول شده است. اين جمله بدان معناست كه در بسياري از كشورها بين شروع مشكلات كارفرما و كارگر تا فرايند شكايت مرحله هايي تعريف شده است كه بتواند در كمترين زمان ممكن مشكل را حل نمايد. همچنين به دليل فاقد محدوديت زماني بودن اقامه دعوي، اين موضوع هزينه هاي سنگيني را بر مبناي مطالبه به روز شده سنوات معوقه براي فعالين اقتصادي و همچنين براي كارگران به دليل اين امر كه دچار مشكلات معيشتي خواهند شد به همراه دارد چرا كه ايجاد پروسه هايي كه بتواند تا به نتيجه رسيدن مسائل بين كارگر و كارفرما باعث رفع موقتي مشكلات كارگر شود از اهميت بالايي برخوردار است. 8 محور فوق مشكلات جدي براي كسب وكارها به همراه دارد و تعامل با سازمان تأمين اجتماعي را به يكي از مهم ترين موانع توليد تبديل كرده است. لذا با توجه به سياست كلي كشور مبني بر پشتيباني از توليد و رفع موانع آن لازم است مشكلات مطرح شده از مسير اصلاح قانون و همچنين فرايندهاي اجرايي سازمان تأمين اجتماعي مرتفع شود.