عنوان :
اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح قانون تعیین محدوده حوزههای انتخاباتی مجلس شورای اسلامی مصوب 1366/1/30 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن»
پديدآورندگان :
میراحمدی، فاطمه تهیه و تدوین , زینانلو، مهدی همکار , صالحی، محمد همکار , هوشنگی، حمید ناظرعلمی
اطلاعات نشر :
تهران مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی ایران
چكيده فارسي :
«طرح اصلاح قانون تعیین محدوده حوزههای انتخاباتی مجلس شورای اسلامی مصوب 30/1/1366 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن» با استناد به اصل شصت و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پیشنهاد داده است که تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی از دویست ونود نفر به سیصدوسی نفر و تعداد حوزههای انتخابیه از دویست وهشت حوزه به دویست وبیست ویک حوزه افزایش یابد.
طبق اصل شصت و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «عده نمایندگان مجلس شورای اسلامی 270 نفر است و از تاریخ همهپرسی سال 1368 هجری شمسی پس از هر 10 سال، با در نظر گرفتن عوامل انسانی، سیاسی، جغرافیایی و نظایر آنها حداکثر 20 نفر نماینده میتواند اضافه شود».
تاکنون در قوانین جمهوری اسلامی ایران، مقرره قانونی وجود ندارد که عوامل مطرح در اصل شصت و چهارم قانون اساسی را تعریف عملیاتی کند و برای آنها شاخص های دقیق و قابل سنجش تعیین کرده و وزن و سهم هرکدام را در ترسیم مرزهای حوزههای انتخابیه و تعداد نمایندگان تعیین کند. هرچند بند «1» سیاست های کلی انتخابات ابلاغی مقام معظم رهبری بر تعیین حوزه های انتخاباتی برمبنای «جمعیت و مقتضیات اجتناب ناپذیر» به گونه ای که «حداکثر عدالت انتخاباتی و همچنین شناخت مردم از نامزدها فراهم گردد» تأکید دارد، اما در این زمینه نیز با مسئله فقدان مقرره قانونی برای تعیین «حداقل تعداد جمعیت» برای داشتن یک نماینده و «میزان مجاز انحراف از آن» مواجه هستیم. «مقتضیات اجتنابناپذیر» نیز نیازمند تعیین دقیق شاخصها در قالب یک مقرره قانونی است.
با اینحال از اصول ذیل میتوان به این نتیجه رسید که عامل جمعیت، مهم ترین شاخص در موضوع حوزهبندی انتخاباتی و تعیین تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی است:
اصل شصت و چهارم قانون اساسی در ابتدا بر عامل «انسانی» تأکید دارد که از آن برداشت به «جمعیت» میشود؛ بند «9» اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینههای مادی و معنوی» تأکید دارد و اصل نوزدهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر «برخورداری از حقوق مساوی» برای همه مردم تأکید دارد. لازمه برخورداری از حقوق مساوی و رفع تبعیض در امر انتخابات این است که مرزهای حوزه های انتخابیه بهگونه ای ترسیم شوند که نسبت رأی دهندگان به نمایندگان در همه حوزه های انتخابیه تقریباً با هم برابر باشد تا «برابری حقوق رأی دهی» شهروندان و اصل «هر فرد، یک رأی» محقق شود. بند «1» سیاستهای کلی انتخابات ابلاغی مقام معظم رهبری نیز در ابتدا بر عامل «جمعیت» در امر حوزهبندی تأکید دارد، ضمن اینکه «عدالت انتخاباتی» مندرج در بند مذکور نیز نیازمند برابری هر چه بیشتر متناظر با جمعیت حوزههای انتخابیه است.
جهت عمل به اصل نوزدهم و بند «9» اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تحقق «حداکثر عدالت انتخاباتی» مندرج در بند «1» سیاستهای کلی انتخابات، نخست باید استانهای کشور نسبت به جمعیت خود سهم برابری از کرسیهای مجلس شورای اسلامی داشته باشند و در مرحله بعد حوزههای انتخابیه درون استانها نسبت به جمعیت خود، سهم برابری از کرسیهای استان متبوع داشته باشند. چنانچه تعداد نمایندگان استانها متناسب با تعداد جمعیت آنها نباشد، از یک سو ارزش آرای رأیدهندگان در استانهای مختلف نابرابر میشود و ازسوی دیگر استانها به نسبت جمعیت خود، سهم برابری از کرسیهای مجلس نخواهند داشت که نتایج مهم سیاسی، اقتصادی و توسعهای در پی دارد. درواقع اصلاح جدول حوزههای انتخابیه مجلس شورای اسلامی و افزایش تعداد نمایندگان باید به گونهای انجام شود که در نتیجه آن همه شهروندان در سراسر کشور تا حد امکان به یک اندازه در انتخاب نمایندگان مجلس نقش داشته باشند و اصل «هر فرد یک رأی و ارزش همة رأی ها با هم برابر» تحقق یابد.
بررسی ماده واحده طرح حاضر حاکی از این است که تصویب آن به چنین نتیجهای منجر نخواهد شد، زیرا از یک سو اغلب استانهایی که طبق طرح حاضر مشمول افزایش نماینده شدهاند، نسبت به جمعیت خود از مازاد نماینده برخوردارند و اختصاص نماینده جدید به استانهای مذکور، منجر به تعمیق بیعدالتی میان استانهای کشور از حیث تعداد کرسیهایی خواهد شد که در مجلس شورای اسلامی دارند. ازسوی دیگر در صورت تصویب طرح مذکور، حوزههای انتخابیهای شکل خواهد گرفت که در اغلب موارد جمعیت آنها از میانگین کشوری انحراف بالایی دارد. به دیگر سخن در تدوین این طرح، برابری جمعیت حوزههای انتخابیه در اغلب موارد نادیده انگاشته شده است. جمعیت حوزههای انتخابیه مشمول اصلاح مرزها یا تعداد نمایندگان در طرح حاضر، پس از اعمال تغییرات مد نظر پیشنهاددهندگان در میان طیفی از انحراف 5/73- درصد تا 3/171+ درصد نسبت به میانگین کشوری نسبت جمعیت به یک نماینده قرار میگیرند.
شایان ذکر است که از زمان تصویب «قانون انتخابات مجلس شورای ملی» مصوب 17/11/1358 که تعداد نمایندگان مجلس را 270 نفر تعیین کرد، تنها یک بازنگری و افزایش تعداد نمایندگان مجلس در سال 1378 صورت گرفته است. درحالی که پس از سال 1378، حوزههای انتخابیه دگرگونیهای جمعیتی را تجربه کردهاند، اما تعداد نمایندگان و مرزهای حوزههای انتخابیه ثابت مانده است که طبعاً به نابرابری بیشتر حق رأیدهی ساکنان حوزههای انتخاباتی منجر شده است. بررسی جدول حوزههای انتخابیه مجلس شورای اسلامی از منظر نسبت جمعیت به تعداد نمایندگان و بررسی تعداد نمایندگان استانها و مقایسه آن با جمعیت استانهای کشور، حاکی از وجود یک وضعیت بغرنج و ناعادلانه است. برای مثال، درحال حاضر پرجمعیتترین حوزه انتخابیه کشور با یک نماینده، 34 برابر کمجمعیتترین حوزه انتخابیه کشور جمعیت دارد. به سخن دیگر درحالی که حوزه انتخابیهای با 1.438.138 نفر و یک نماینده در کشور وجود دارد، وجود حوزه انتخابیهای با 42,105 نفر و یک نماینده را نیز شاهد هستیم که هیچ توجیهی برای این تبعیض وجود ندارد. این وضعیت اصلاح کل جدول حوزههای انتخابیه مجلس شورای اسلامی از طریق بازتوزیع تعداد نمایندگان میان استانها و همچنین میان حوزههای انتخابیه درون استانها (از طریق اصلاح و بازترسیم مرزهای حوزههای انتخابیه و بازتوزیع تعداد نمایندگان هر استان میان حوزههای انتخابیه استان) براساس میانگین کشوری را ضروری میکند.
اما قبل از آن، ایجاد یک نظام جامع برای حوزهبندی انتخابات مجلس شورای اسلامی از طریق تدوین و تصویب یک قانون مجزا ضرورت دارد؛ زیرا گذشته از مبهم بودن معیارهای ترسیم مرزهای حوزههای انتخابیه و تعیین تعداد نمایندگان حوزهها، نظام حوزهبندی انتخابات مجلس شورای اسلامی از حیث سایر الزامات یک ساختار رسمی و مجموعه قوانین مربوط به ترسیم مرزهای حوزه های انتخابیه (نهاد مسئول ترسیم طرح اولیه مرزهای حوزههای انتخابیه؛ علت/علل اصلاح مرزهای حوزههای انتخابیه طی زمان و مشارکت مردم در فرایند ترسیم مرزهای حوزههای انتخابیه) نیز کاستیهای مهمی دارد. ازاینرو شایسته است ابتدا نظام حوزهبندی انتخابات مجلس شورای اسلامی، در قالب یک قانون مجزا توسط مجلس شورای اسلامی اصلاح شود و سپس با مبنا قرار دادن قانون مذکور، کل جدول حوزهبندی انتخابات مجلس شورای اسلامی و تعداد نمایندگان مورد بازنگری قرار گیرد.
درنهایت از آنجا که با تصویب طرح حاضر، نابرابری نسبت جمعیت به یک نماینده در میان استانهای کشور و میان حوزههای انتخابیه کشور عمیقتر و تکثیر خواهد شد، رد کلیات طرح حاضر توصیه میشود.
