14976

1401

فارسي

8682342

گزارش

تصويب طرح هاي آمايش استاني در اسفندماه سال 1399 و تأكيد بر ضرورت پايبندي استان ها به اجراي آن، اين سؤال را پررنگ ساخته است كه چه ميزان طرح ها و پروژه هاي انجام شده يا در حال اجرا از محل اعتبارات بودجه اي و غيربودجه اي در استان ها، در راستاي پيشنهادها و اهداف تعيين شده توسط طرح هاي آمايش استاني بوده است؟ از آنجا كه پروژه هاي جاري در بودجه هاي عمراني استان ها قبل از تدوين اسناد آمايش تعريف شده اند، لذا مي توان گفت اسناد آمايش حداقل تا سال 1400 نقشي در ايجاد پروژه هاي عمراني جاري استان ها نداشته اند. اما پاسخ به اين سؤال كه آيا اساساً ساختار فعلي نظام بودجه ريزي امكان برقراري ارتباط معنادار با نظام تدبير و برنامه ريزي فضايي كشور را دارد يا خير، مي تواند در راستاي تخصيص بهينه منابع مالي كشور مؤثر باشد. به عبارت ديگر در صورتي كه بتوان با عنايت به دستاوردهاي اسناد آمايش استاني و ملي، اولويت بندي مشخصي براي توسعه هر استان ارائه و درنهايت تخصيص اعتبارات را بر اولويت هاي مذكور معطوف كرد، احتمال تحقق اهداف توسعه اي پيش بيني شده براي هر استان بيشتر خواهد بود. به اين ترتيب در مطالعه حاضر به عنوان گام نخست، شفافيت طرح هاي عمراني استان مورد توجه قرار گرفته است؛ شفافيتي كه تاكنون درخصوص پروژه هاي عمراني استان ها تا بدين حد صورت نگرفته و ازسوي ديگر مي تواند بستر مناسبي براي مقابله با مفاسد احتمالي در اين زمينه باشد. به نظر مي رسد واكاوي دقيق طرح هاي عمراني استان ها از منظر «موضوعي»، «جغرافيايي»، «طول عمر»، «درصد تخصيص» و «اندازه» در سطح استان و شهرستان هاي مربوطه مي تواند تصوير قابل اتكايي از وضع موجود ارائه دهد و درنهايت امكان پاسخ به سؤال فوق را از طريق انجام مطالعات تكميلي فراهم كند. ازسوي ديگر مسئله طول عمر و درصد تخصيص اعتبار پروژه ها از آن جهت اهميت دارد كه طولاني شدن عمر پروژه ها و عدم حصول دستاورد قابل اتكا به رغم صرف زمان و منابع فراوان به يكي از معضلات جدي طرح هاي عمراني كشور مبدل شده است. به عبارت ديگر، طولاني شدن عمر پروژه هاي عمراني يك استان به اين معناست كه بخشي از برنامه هاي عمران و توسعه استان بر موضوع هايي متمركز است كه سال ها پيش برنامه ريزي شده اند. بنابراين نوعي وابستگي به مسير طي شده در تخصيص منابع مالي مشاهده مي شود و بخش چشمگيري از منابع عمراني استان، بدون توجه به اصول و مباني آمايش سرزمين و نيازها و مقتضيات روز استان، صرف پروژه هايي مي شود كه مدت ها پيش، برنامه ريزي و آغاز شده اند. در ادامه مهم ترين دستاوردهاي مطالعه حاضر درخصوص طرح هاي عمراني استان همدان در سال 1398 ارائه شده است: • در استان همدان تعداد 2193 پروژه عمراني ذيل 10 امور، 33 فصل، 75 برنامه و 403 طرح، در سال 1398 فعال بوده است. • قديمي ترين اين پروژه ها از سال 1371 آغاز شده است. • مجموع اعتبار پيش بيني شده براي پروژه هاي مذكور حدود 30.3 هزار ميليارد ريال است. • درمجموع، 9/40 درصد اعتبارات يادشده (در حدود 12.4 هزار ميليارد ريال) براي اجراي اين پروژه ها تخصيص داده شده است. • متوسط عمر پروژه هاي تملك دارايي هاي سرمايه اي استان همدان در سال 1398، معادل 9/2 سال بوده است. • «امور اقتصادي» با 8/27 درصد سهم و «امور مسكن، عمران شهري و روستايي» با 6/24 درصد سهم، بيشترين سهم از تعداد پروژه هاي استان را به خود تخصيص داده اند. دو امور يادشده، از منظر اعتبارات تخصيص يافته نيز با اختلاف شديد تري نسبت به ساير امور، در رتبه هاي نخست قرار دارد. در اين زمينه سهم «امور اقتصادي» از كل اعتبارات عمراني تخصيص يافته استان حدود 40 درصد و سهم «امور مسكن، عمران شهري و روستايي» 5/30 درصد است. • سه فصل «توسعه و خدمات شهري، روستايي و عشايري»، «كشاورزي و منابع طبيعي» و «اداره امور عمومي» به ترتيب با 19، 6/13 و 9/11 درصد سهم، بيشترين سهم را از تعداد پروژه هاي استان به خود اختصاص داده اند. • فصل «منابع آب» با 9/30 درصد، بيشترين سهم را نسبت به ساير فصول از اعتبارات عمراني تخصيص يافته استان به خود اختصاص داده است. از اين منظر، فصول «توسعه و خدمات شهري، روستايي و عشايري» و «آب و فاضلاب» به ترتيب با 16 و 5/14 درصد سهم، در رتبه هاي دوم و سوم قرار گرفته اند. • سه برنامه «ساماندهي كالبدي شهري و روستايي (فصل توسعه و خدمات شهري، روستايي و عشايري- امور خدمات عمومي)»، «تأمين، توسعه، مقاوم سازي، تعمير، تجهيز و نگهداري فضاها، ساختمان ها، اماكن و ماشين آلات (فصل اداره امور عمومي- امور خدمات عمومي)» و «توسعه حمل ونقل جاده اي (فصل حمل ونقل- امور اقتصادي)»، بيشترين سهم از تعداد پروژه ها را داشته اند. • سه برنامه «تأمين آب (فصل منابع آب- امور اقتصادي)»، «توسعه تأسيسات فاضلاب و بازچرخاني آب (فصل آب و فاضلاب- امور مسكن، عمران شهري و روستايي)» و «ارائه خدمات شهري و روستايي (فصل توسعه و خدمات شهري، روستايي و عشايري- امور خدمات عمومي)»، بيشترين سهم از اعتبارات تخصيص يافته را به خود اختصاص داده اند. • شايان توجه است 63 برنامه عمراني استان همدان به رغم دربرگرفتن 1159 پروژه از مجموع 2193 پروژه عمراني استان (معادل 8/52 درصد كل پروژه ها)، فقط 4/22 درصد از كل اعتبارات عمراني تخصيص يافته استان، سهم داشته اند. • 48 برنامه از 63 برنامه يادشده، هريك سهمي بسيار اندك و كمتر از 5/0 درصد از اعتبارات تخصيص يافته استان همدان را جذب كرده اند. • شهرستان «همدان» به عنوان مركز استان، ضمن برخورداري از سهم 4/14 درصدي از تعداد پروژه هاي استان، در حدود 8/18 درصد از اعتبارات عمراني تخصيص يافته استان را نيز جذب كرده است. و از منظر شاخص توزيع اعتبارات، عدم تعادل شديدي ميان مركز استان همدان با ساير شهرستان ها مشاهده نمي شود. در مطالعه حاضر به منظور طبقه بندي پروژه هاي عمراني جاري در استان همدان از دو ماتريس «عمر- درصد تخصيص» و «اندازه- اولويت» بهره گرفته و درنهايت مبتني بر دو ماتريس مذكور اولويت بندي مشخصي جهت مواجهه با پروژه هاي مذكور ارائه شده است. درخصوص ارزيابي طول عمر و درصد تخصيص اعتبار پروژه هاي تملك دارايي هاي سرمايه اي براي هر استان از طبقه بندي زير بهره گرفته شده است: • طبقه يك: پروژه هاي با طول عمر زياد (بيش از 15 سال) و تخصيص اعتبار اندك (كمتر از 40 درصد)، • طبقه دو: پروژه هاي با طول عمر متوسط و بيشتر (بيش از 10 سال) و تخصيص اعتبار زياد (بيش از 80 درصد)، • طبقه سه: پروژه هاي با طول عمر اندك (كمتر از 10 سال) و تخصيص اعتبار زياد (بيش از 80 درصد)، • طبقه چهار: پروژه هاي با طول عمر متوسط (10 تا 15 سال) و تخصيص اعتبار اندك (كمتر از 40 درصد) يا طول عمر متوسط و بيشتر (بيش از 10 سال) و تخصيص اعتبار متوسط (40 تا 80 درصد)، • طبقه پنج: پروژه هاي با طول عمر اندك (كمتر از 10 سال) و تخصيص اعتبار متوسط و كمتر (كمتر از 80 درصد). براساس طبقه بندي فوق ماتريس عمر - درصد تخصيص اعتبار پروژه هاي تملك دارايي هاي سرمايه اي هر استان تشكيل و نحوه برخورد با هريك از مناطق ماتريس عمر- تخصيص با اولويت بندي پنج گانه زير تبيين شده است: الف) اولويت 1: طول عمر زياد (بيش از 15 سال) و تخصيص اعتبار اندك (كمتر از 40 درصد) - ويژگي : چشم انداز كوتاه مدتي براي اتمام آنها متصور نيست. - پيشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسي دقيق پروژه، • آسيب شناسي علل تأخير، • تصميم گيري درخصوص توقف، اصلاح، واگذاري يا ادامه پروژه. ب) اولويت 2: طول عمر زياد (بيش از 15 سال) و تخصيص اعتبار زياد (بيش از 80 درصد) - ويژگي : به دليل تخصيص بخش قابل توجهي از اعتبار مورد نياز پروژه، گزينه توقف چندان مطرح نيست. - پيشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسي دقيق پروژه، • آسيب شناسي علل تأخير، • اتمام يا اصلاح پروژه. ج) اولويت 3: طول عمر اندك (كمتر از 10 سال) و تخصيص اعتبار زياد (بيش از 80 درصد) - ويژگي : از وضعيت مناسبي نسبت به ساير گروه ها برخوردارند و به اتمام رسيدن آنها در افق كوتاه مدت محتمل است. - پيشنهاد نحوه برخورد: • تخصيص اعتبار باقي مانده و اتمام پروژه. د) اولويت 4: طول عمر متوسط (10 تا 15 سال) و تخصيص اعتبار اندك (كمتر از 40 درصد) يا طول عمر متوسط و بيشتر (بيش از 10 سال) و تخصيص اعتبار متوسط (40 تا 80 درصد) - ويژگي : شرايط بينابيني نسبت به دو اولويت نخست دارند، اما با توجه به شرايط متعادل تر آنها، در اولويت چهارم قرار گرفته اند. - پيشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسي دقيق پروژه، ت، آسيب شناسي علل تأخير پروژه هاي قديمي تر، • تصميم گيري درخصوص توقف، اصلاح، واگذاري يا ادامه پروژه. هـ) اولويت 5: طول عمر اندك (كمتر از 10 سال) و تخصيص اعتبار متوسط و كمتر (كمتر از 80 درصد) - ويژگي : هنوز انحراف جدي درخصوص ميزان پيشرفت پروژه رخ نداده است. - پيشنهاد نحوه برخورد: • نظارت بر پروژه با هدف پيشگيري از انحراف فرايند اجرايي. اگرچه بخشي از پروژه هاي مورد بررسي در طبقه طرح هاي مستمر قرار مي گيرند، اما با توجه به تخصيص كم و گاه طول عمر بالاي طرح هاي مستمر (نظير تعمير و نگهداري)، به نظر مي رسد واكاوي دقيق همه پروژه هاي عمراني اعم از مستمر و غيرمستمر و انتخاب نحوه صحيح مواجهه با آنها از ضرورت بالايي برخوردار است. در ادامه مهم ترين نكات حاصل از اولويت بندي پروژه هاي عمراني جاري در استان همدان براساس متدولوژي فوق الذكر ارائه مي شود: • از ميان سه پروژه اي كه براساس ماتريس عمر- درصد تخصيص، در اولويت اول تعيين تكليف قرار گرفته اند، يك پروژه در اندازه «بسيار بزرگ»، يك پروژه در اندازه «بزرگ» و يك پروژه ديگر در اندازه «متوسط» برنامه ريزي شده است. • بيش از 56 درصد پروژه هاي اولويت دوم، در گروه پروژه هاي «كوچك» قرار دارند. • بالغ بر 65 درصد پروژه هاي اولويت سوم نيز «كوچك» اند. • حدود 77 درصد از پروژه هاي اولويت 4 كه انتقال آنها به اولويت 1 طي سال هاي آتي محتمل است، در زمره پروژه هاي «كوچك» و «متوسط» قرار دارند و اعتبار پيش بيني شده براي هريك از آنها بين 100 ميليون تا 5 ميليارد تومان است. • بالغ بر 86 درصد از پروژه هاي اولويت 5 كه مجموعاً 84 درصد از كل پروژه هاي عمراني استان را دربرمي گيرند «كوچك» يا «بسيار كوچك» هستند. • با توجه به آنكه پروژه هايي كه عمر آنها كمتر از 10 سال است برحسب درصد تخصيص اعتبار در اولويت سوم و پنجم جاي گرفته اند، مي توان گفت بخش عمده پروژه هاي عمراني استان كه طي يك دهه اخير بارگذاري شده اند از نظر شاخص اندازه، «كوچك» اند و براي آنها اعتباري بين 100 ميليون تا 1 ميليارد تومان در نظر گرفته شده است. شايان ذكر است همه مطالب و تحليل هاي ارائه شده در گزارش حاضر به دليل عدم ارائه گزارش هاي عملكرد و پيشرفت فيزيكي پروژه هاي عمراني توسط سازمان برنامه و بودجه كشور، براساس تخصيص ريالي ارائه شده اند.