تقسيمات كشوري در پرتوي مركز گرايي و تمركز زدايي در قوانين برنامه ي پنج ساله

چكيده تقسيمات كشوري يكي از مهم ترين و موثرترين ابزارهاي حكومت در سازمان دهي سياسي- اداري فضا به شمار مي رود. در ايران نيز تقسيم بندي فضاي كشور به واحدهاي كوچك تر داراي سابقه ي ديرينه اي است و از شكل گيري اولين حكومت سرزميني (هخامنشيان) تا به حال، براي اداره و كنترل مطلوب تر فضاي سرزمين مورد استفاده قرار گرفته است. به تبع پيچيده شدن اداره امور، گسترش حجم شرح وظايف دولت ها و مشاركت مردم در فرايندهاي سياسي، ساختار اداري- مديريتي از شكل سنتي به سمت برنامه ريزي و مسئوليت پذيري براي تسريع فرايند اداره ي مطلوب و توسعه، سوق يافت. هر چند تقسيمات كشوري به منظور تمركز زدايي، ضرورتي انكار ناپذير و ماهوي براي بيشتر كشورهاست، اما هدف گذاري منطقي براي اين مهم، واجب تر و مهم تر از هر مساله ي ديگري است. در عين حال بايد دانست كه هدف گذاري براي اين تقسيمات، كار سختي نيست، زيرا هر نوع تقسيم سياسي سرزمين ملي، بايد با هدف پايدار و غير قابل دگرگوني و دائمي دولت- كشور كه اداره ي مطلوب آن سرزمين و بقاي ملي است، سازگاري و تناسب داشته باشد. تقسيمات كشوري مقدم بر نظام اداري كشور است و نظام اداري كشور نيز بر بستر جغرافيايي سرزمين بنا شده است؛ بنابراين نظام اداري معلول تقسيمات كشوري است. در قوانين برنامه اول، دوم، سوم، چهارم و پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، متاسفانه به گونه اي اصولي، منسجم و عقلايي به مساله مهم و خطير تقسيمات كشوري پرداخته نشده است و راهكارهاي تحقق تمركز زدايي به واقع چندان اجرايي نشده اند، در حالي كه اين مهم يكي از مسائل حياتي و ضروري به منظور تحقق يك تمركز زدايي اصولي و فني است. رويكردي كه در قانون برنامه ي پنج ساله ي اول مصوب 68 در اين زمينه اتخاذ شده مبتني بر سازماندهي فضايي و توزيع جغرافيايي جمعيت و فعاليت ها متناسب با مزيت هاي نسبي هر منطقه است؛ در قانون برنامه ي پنج ساله ي دوم مصوب 73، لزوم ايجاد تعادل و توازن منطقه اي مورد تاكيد قرار گرفته است؛ اما متاسفانه در قانون برنامه پنج ساله ي سوم مصوب 79 به هيچ كدام از اين دو معيار، اشاره اي نشده است؛ قانون برنامه چهارم مصوب 83 در فصلي مجزا به بحث آمايش سرزمين و توازن منطقه اي پرداخته است، طبق اين قانون، هدف، استفاده كارآمد از قابليت ها و مزيت هاي كشور با جهت گيري عدم تمركز، تفويض اختيار به مديران محلي و تقويت نقش استانداران به عنوان نمايندگان عالي دولت در استان ها مي باشد؛ قانون برنامه ي پنجم مصوب 89 نيز همان رويكرد كاهش عدم تعادل ها و توازن منطقه اي را مورد توجه قرار داده است، ماده 181 از فصل ششم اين قانون به نام « توسعه ي منطقه اي» دو اصل آمايش سرزمين و پايداري محيطي را مد نظر قرار داده و در ماده ي 186 آن دوباره همان جهت گيري هاي مذكور در قانون برنامه ي چهارم را ذكر كرده است. البته ذكر اين نكته لازم است كه در تمامي قوانين برنامه ي پنج ساله، به گونه اي صريح يا ضمني، توسعه ي مناطق محروم و روستايي كشور، مورد توجه قرار گرفته است. در اين مقاله تلاش شده است با اتخاذ رويكرد توصيفي- تحليلي نشان دهيم كه تقسيمات كشوري در حال حاضر ايران، به منظور تحقق تمركز زدايي اصولي و متناسب، فاقد عناصر عقلانيت، شفافيت، انسجام، كارايي، اثر بخشي و داراي مشكلات زيادي از جمله عدم تسهيل تمركز زدايي اصولي و تعدد و تنوع بيش از حد است. مطالعه ي نظريات صاحب نظران، تجربه ي كشورهاي توسعه يافته، فرايندهاي حاكم بر نظام سياسي و تبيين رابطه ي نظام تقسيمات كشوري و اداره ي مطلوب در ايران، اين پژوهش را به اين نتيجه رهنمون ساخت كه نظام تقسيماتي متمركز كنوني در ايران، با اداره ي مطلوب سازگاري ندارد و نه تنها توانايي پيشبرد كشور، به سمت توسعه و پيشرفت همه جانبه و با محوريت انسان را ندارد، بلكه خود مانعي جدي بر سر راه اداره ي مطلوب و نيز توسعه محسوب مي گردد.