ارائۀ چارچوبي براي مديريت بدهي‌ها در شهرداري تهران

مقدمه امروزه بدهي بزرگ و رو به رشد شهرداري‌ها در بسياري از كشورها مانند ايالات متحده، چين، ژاپن، اسپانيا و مكزيك، سياست‌گذاران و محققان را نگران كرده است. رشد افسارگسيختۀ بدهي بدون اعمال محدوديت‌ در اين كشورها، فشار بازپرداخت بسيار زيادي را به شهرداري‌ها وارد كرده است كه تداوم اين امر در نهايت ممكن است به بحران بدهي منجر شود. اگرچه استقراض محلي يكي از محورهاي اصلي سيستم‌هاي غيرمتمركز مالي است، اما استفاده بدون انضباط از بدهي‌هاي محلي مي‌تواند منجر به اختلال در ارائۀ خدمات عمومي در سطح محلي شده و مهم‌تر از آن، اثرات خارجي منفي مهمي بر ثبات اقتصاد كلان داشته باشد. نگاهي گذرا به رسانه‌هاي عمومي و اجتماعي در سال‌هاي اخير نشان مي‌دهد افزايش مقياس بدهي شهرداري‌ تهران، توجه و نگراني سياست‌گذاران، محققان و اقشار مختلف جامعه را به پيامدهاي اين موضوع به خود جلب كرده است. در حال حاضر، رقم مجموع بدهي‌هاي انباشت‌شدۀ‌ شهرداري تهران تا زمان انتشار اين گزارش حدود 85 هزار ميليارد تومان مي‌رسد و بيم آن مي‌رود كه با ادامۀ روند موجود و انباشت بدهي، شهرداري تهران با مسئلۀ نكول مواجه شود كه وقوع آن نه تنها باعث كاهش رتبۀ اعتباري شهرداري تهران خواهد شد، بلكه همچنين تأمين مالي از بازار سرمايه يا بازار پول را با دشواري مواجه مي‌كند. رقم بالاي بدهي‌هاي شهرداري تهران به همراه سود سالانۀ آن‌ها از يك طرف و مشخص نبودن رقم دقيق بدهي‌ها و آمار بالاي بدهي‌هاي ثبت‌نشده موجب شده است تا اعداد متفاوتي از سوي رسانه‌ها و ساير نهادها براي برآورد حجم بدهي‌ها منتشر شود. در ‌چنين شرايطي به نظر مي‌رسد طراحي و استقرار سيستم مديريت بدهي در شهرداري تهران مي‌تواند به بهبود نظام مديريت مالي و بهبود وضعيت بدهي‌ها كمك كند. سؤال اين است كه چگونه مي‌توان چارچوبي قانوني و عملي ارائه كرد كه به شهرداري تهران اجازه بدهد علاوه بر اينكه انعطاف‌پذيري لازم براي ارائۀ خدمات بهينه را دنبال كند، در دوران ثبات يا بحران اقتصادي نسبت به استقرار انضباط مالي اقدام كند. در اين راستا، در پژوهش حاضر نويسندگان كوشيده‌اند به پرسش‌هاي ذيل پاسخ دهند: وضعيت فعلي مديريت بدهي‌ها در شهرداري تهران به چه صورت است؟ الگوي مناسب براي مديريت بدهي‌ها در شهرداري تهران چيست؟ ابعاد، مؤلفه‌ها و شاخص‌هاي مديريت بدهي در شهرداري تهران كدام‌اند؟ به اين منظور، سازوكارهاي مديريت بدهي‌ها در چارچوب استقرار نظام مديريت مالي عمومي در شهرداري‌هاي دنيا بررسي شده و بر اساس آن چارچوبي براي مديريت بدهي‌ها در شهرداري تهران در نظر گرفته شده‌ است. مواد و روش‌هاپژوهش حاضر از نظر روش توصيفي و از نوع پژوهش‌هاي پيمايشي و از نظر هدف جزء تحقيقات كاربردي است. بر اين اساس، در گام نخست از طريق مطالعات كتابخانه‌اي (بررسي تجربيات شهرداري‌ها و نهادهاي فرادست، كتاب، مقاله‌ها و نشريه‌هاي علمي و...) چارچوب اوليه پژوهش طراحي شد. سپس، نگارندگان با توجه به ويژگي‌هاي محيطي و كنترلي فعاليت‌هاي شهرداري‌هاي ايران نسبت به تعديل مدل اوليه اقدام كردند. اين مدل پس از نظرخواهي از خبرگان مورد اجماع قرار گرفته و سپس نسبت به تهيۀ پرسشنامه پژوهش اقدام شد. جامعۀ آماري پژوهش حاضر در مرحلۀ كمي شامل مديران با سابقه در بخش‌ مالي، حسابداري و بودجۀ شهرداري تهران با اولويت صاحب‌نظران با سوابق تحصيلي مالي، حسابداري يا رشته‌هاي مرتبط بود. اين خبرگان بيشتر بر اساس سابقۀ شغلي در پست‌هاي مرتبط با امور مالي، حسابداري، خزانه‌داري، و... در شهرداري تهران انتخاب شدند كه بر اين اساس بيشتر آن‌ها را مديران و معاونان با مرتبۀ 5-15به بالا و با سابقۀ كار بيش از 10 سال در پست‌هاي يادشده تشكيل مي‌دهد. پرسشنامه از طريق روش گلوله برفي و با مقياس ليكرت پنج‌امتيازي به صورت برخط براي مديران يادشده ارسال شد و طي تماس‌هاي تلفني نيز از آن‌ها خواسته شد كه در تكميل پرسشنامه مشاركت كنند. در نهايت، 103 پرسشنامۀ سالم جمع‌آوري شدند. اعتبار ظاهري و محتوايي پرسشنامه با نظرسنجي از اساتيد و خبرگان انجام شد. علاوه بر اين، از روايي سازه نيز جهت به دست آوردن بارهاي عاملي در نرم‌افزار PLS استفاده شده است. همچنين، پايايي پرسشنامه با استفاده از ضريب آلفاي كرونباخ بررسي شد. با توجه به نتايج به‌دست‌آمده مقادير پايايي، پايايي تركيبي و واريانس استخراج‌شده مربوط به سازه‌هاي تحقيق قابل تأييد است. علاوه بر اين، روايي واگرا بر اساس رويكرد فورنل و لاركر نيز به دست آمد كه بر اين اساس نيز مدل تحقيق مورد تأييد است.يافته‌هاتجزيه‌و‌تحليل اطلاعات، در اين تحقيق شامل دو فاز اصلي توصيفي و استنباطي است. در فاز توصيفي براي متغيرهاي فاصله‌اي، از ميانگين و انحراف معيار استفاده شده است. همچنين، در قسمت تحليل‌هاي استنباطي، ابتدا توزيع متغيرها با استفاده از آزمون كولموگروف‌ـ اسميرنوف بررسي شده و آزمون ويلكاكسون (به دليل غيرنرمال بودن داده‌ها) جهت مقايسۀ زوجي وضعيت موجود و مطلوب استفاده شد. همچنين، براي بررسي فرضيات تحقيق، از مدل‌سازي معادلات ساختاري در نرم‌افزار smartPLS استفاده شده است. طبق نتايج اين آزمون، مقدار معنا‌داري (Sig) متغيرهاي مورد بررسي كمتر از 0/05 است. بنابراين، داده‌ها غيرنرمال هستند. براي مقايسۀ وضع موجود سيستم مديريت بدهي هاي شهرداري تهران با وضع مطلوب نيز از آزمون ويلكاكسون استفاده شد. با توجه به نتايج به‌دست‌آمده، وضعيت موجود و مطلوب مديريت بدهي در شهرداري تهران معنا‌دار بوده و بين اين دو وضعيت شكاف وجود دارد. در اين مرحله مدل استخراج‌شده از بخش كيفي مورد بررسي و برازش قرار گرفته است. به اين منظور، هر يك از مقوله‌هاي استخراج‌شده به صورت جداگانه در حالت مقادير استاندارد بتا (بارهاي عاملي) در نرم‌افزار pls آورده شده است تا با حذف بارهاي عاملي ضعيف (كمتر از 0/7) در نهايت مدل نهايي استخراج شود. در پژوهش حاضر تمام بارهاي عاملي بيشتر از 0/9 بوده‌اند. همچنين، ضرايب بين مسيرهاي اصلي شدت رابطۀ هر يك از مؤلفه‌ها با متغير درون‌زا (مديريت بدهي‌) را نشان مي‌دهد كه اين مقدار براي همۀ مسيرها بيشتر از 0/9 است. اين مدل نشان مي‌دهد كه مديريت بدهي‌ها يك مسئلۀ پيچيده بوده كه با بخش‌ها و عمليات مختلف درون سازمان از جمله: برنامه‌ريزي و بودجه‌ريزي، حسابرسي و مميزي، مالي، خزانه‌داري، امور حقوقي و... در ارتباط است و موفقيت آن در گرو يكپارچگي و هماهنگي سياست‌ها و راهبردهاي سازماني است. نتيجه‌گيريهدف پژوهش حاضر، ارائۀ چارچوب مديريت بدهي‌ها در شهرداري تهران است. براي اين منظور، سيستم‌ها و چارچوب‌هاي حكمراني بدهي در شهرداري‌هاي دنيا مورد بررسي قرار گرفته و يك چارچوب اوليه استخراج شد. سپس پرسشنامه‌اي براي بررسي وضعيت موجود و مطلوب در شهرداري تهران تهيه شده و در بين مديران مالي شهرداري تهران توزيع شد. با تحليل نتايج حاصل معلوم شد كه سيستم مديريت بدهي در شهرداري تهران با وضعيت مطلوب فاصلۀ زيادي دارد. از اين‌رو، جهت از بين بردن اين شكاف چارچوب جامعي براي مديريت بدهي‌ها پيشنهاد شد. اين مدل جنبه‌هاي مختلف مربوط به مديريت بدهي‌ها در 5 بعد اصلي شامل تدوين قوانين و مقررات، تدوين سياست‌هاي مالي و بودجه‌اي، تدوين و اجراي برنامۀ راهبردي، حسابداري و گزارشگري مالي و نظارت مالي و بودجه‌اي به همراه اجزاي آن‌ها را در بر مي‌گيرد. در بعد تدوين قوانين محدوديت‌هاي قانوني لازم جهت تحديد و نظام‌بخشي به بدهي‌هاي شهري بر اساس تجربيات جهاني شامل: الزامات مربوط به ايجاد، مصرف، تسويه و ساختار تأمين مالي تعيين شده‌اند. يكي ديگر از اين ابعاد، بعد سياست‌هاي مالي و بودجه‌اي است كه در اين راستا سياست‌هايي جهت جلوگيري از كسري بودجه از طريق بدهي، تعريف وضعيت بحران مالي در شهرداري، مديريت ريسك اعتباري، شفافيت تفكيك بين عمليات، سياست‌هاي مالي و معاملات مربوط به مديريت بدهي و هماهنگي سياست‌هاي مالي و بودجه‌اي اتخاذ شده‌اند. يكي ديگر از ابعاد اصلي مؤثر بر مديريت بدهي شهرداري‌ها به تدوين و اجراي برنامۀ راهبردي مديريت بدهي برمي‌گردد كه مستلزم تدوين برنامۀ مالي بلندمدت (LFP) و سرمايه‌گذاري بلندمدت (LIP) و اجراي راهبردهاي مديريت بدهي است. در بعد حسابداري هم مواردي از جمله: طراحي پايگاه داده مديريت بدهي در بستر فناوري اطلاعات، پيش‌بيني جريان نقدي و مديريت وجوه نقدي، گزارشگري، نگهداري سوابق بدهي و پيش‌بيني بدهي در نظر گرفته شده‌اند و در نهايت، به عنوان آخرين بعد مديريت بدهي‌ها الزامات مربوط به نظارت عملكردي بر بدهي‌هاي شهري شامل نظارت مالي و بودجه‌اي تعريف شده‌اند. بر اساس تجربيات موفق بانك جهاني (2013)، در رابطه با مديريت بدهي در شهرداري‌ها، حاكميت بدهي در شهرداري‌ها تنها مربوط به قوانين و مقررات محدودكننده و ساير كنترل‌ها نيست، بلكه بايد شامل يك طراحي متوازن غيرمتمركز مالي باشد كه جنبه‌هاي مختلف از جمله برنامه بلندمدت، ساختار اداري و تشكيلاتي مديريت بدهي‌ها، حسابداري و گزارشگري، سازوكارهاي نظارتي و... را در بر بگيرد. از اين منظر اين رويكرد مطابق با رويكرد اتخاذ‌شده در پژوهش حاضر است.