الگوهاي تعيين دستور كار در شوراهاي شهر، نقش مجريان و سياست‌گذاران

مقدمه با اينكه تعيين مسائل در دستور كار و شيوۀ دستورگذاري بر همۀ مراحل تصميم‌گيري و سياست‌گذاري از جمله انتخاب راه‌حل‌ها و ابزارها و اجراي خط‌مشي اثر مي‌گذارد، اما نحوۀ عملكرد بازيگران در سياست‌گذاري شهري براي در دستور قرار دادن مسائل و مشكلات در پرده‌اي از ابهام قرار دارد. مسئله‌يابي امري هنجاري و ارزشي است، در حالي ‌كه رويكرد حل مسئله، با مفروض دانستن مشكل، يك امر فني به شمار مي‌رود. ديدگاه عيني‌گرايانه و فني در خصوص ماهيت مسائل در سياست‌گذاري عمومي نمي‌تواند توضيح دهد كه چرا يك واقعيت واحد، اغلب به اشكال متفاوتي توسط ذي‌نفعان خط‌مشي و سياست‌گذاران و دستورگذاران مختلف تعبير و تفسير مي‌شود. غالباً چنين است كه از اطلاعات واحد در خصوص يك مشكل، تعاريف و تفاسير مختلفي ارائه مي‌‌شود. دستورگذاري به معناي تصميم‌گيري در خصوص اين است كه دربارۀ چه مسائلي تصميم گرفته شود و چه كساني تصميم مي‌گيرند كه دربارۀ چه مشكلاتي اتخاذ تصميم شود؟ تصميم‌گيري براي اينكه چه چيزي «مسئله» است مهم‌تر از تصميم‌گيري دربارۀ راه حل مسئله خواهد بود . هدف پژوهش پاسخ به اين پرسش است كه چگونه يك مسئله اين شانس را خواهد داشت كه در صحن علني شوراي شهر بررسي شده و براي آن تصميم‌گيري شود؟  مواد و روش‌هاپديدارشناسي هرمنوتيكي و مشاهده به عنوان هرمنوتيك پديدارشناختي به عنوان روش در آن پژوهش استفاده شده‌اند. در حالي كه نظريۀ ‌داده‌بنياد ساخت‌گرا ريشه در پديدارشناسي هرمنوتيكي دارد، در عين ‌حال براي دستيابي به فهم بهتر پديدۀ دستورگذاري، ناگزير هستيم كه از هرمنوتيك پديدارشناختي استفاده كنيم. نظريۀ داده‌بنياد ساخت‌گرا با جمع‌آوري داده‌ها آغاز شد و سپس از كدگذاري اوليه و متمركز استفاده شد. در اين پژوهش از مشاهده و تحليل متن استفاده شد. حضور در كميسيون‌هاي تخصصي شوراي شهر و جلسات شورا به پژوهشگر امكان داد تا در مواجهه نزديك با ساختاربندي مسائل و مشكلاتي كه به ‌صورت احتمالي در دستور كار شورا خواهند بود قرار گيرد. پس علاوه بر تحليل متن گفت‌وگوها و پيش‌نويس لوايح و طرح‌هاي پيشنهادي، رفتار بازيگران هم در قالب مشاهده در كميسيون‌هاي مختلف مورد بررسي قرار گرفت. مشاهدۀ آنچه افراد در حين يك كار انجام مي‌دهند غنا و بي‌آلايشي فراواني را در اختيار محقق مي‌گذارد كه با پرسش از آن‌ها دربارۀ توصيف آنچه انجام مي‌دهند حاصل نمي‌شود. در اين پژوهش محقق مشاهده‌كنندۀ محض بوده است و به علت شرايط خاص حضور در كميسيون‌ها و لزوم حفظ شرايط واقعي محيط پژوهش، از هرگونه مداخله اجتناب ورزيده است.يافته‌هااين پژوهش تفكيك و تمايزي ميان دو بازيگر عمدۀ فرايند تعيين دستور كارها (Agenda Setting) در شوراهاي شهر را به دست آورد: سياست‌گذاران و مجريان. يافته‌هاي حاصل از تحقيق نشان داد هر يك از اين دو كنشگر حول موضوعات و مسائل متفاوتي نقش خود را در دستورگذاري بازي مي‌كردند، در حالي‌ كه در روند تعيين دستور كارها توجه مجريان به الزامات فني و الزامات اقتصادي معطوف بود، سياست‌گذاران براي دستورگذاري الزامات فرهنگي و سياسي را مهم‌تر دانسته و توجهي خاص به جامعۀ هدف داشتند. اولين موضوع مهمي كه در عرصۀ دستورگذاري ديده مي‌شد، تفاوت ميان نحوۀ دستورگذاري مسائل مورد حمايت مجري (شهرداري) و سياست‌گذار (شوراي شهر) بود. طرح‌ها و لوايح مورد حمايت شهرداري به‌ صورت متكي بر استدلالات فني و اقتصادي مطرح مي‌شدند. در موضوعات مرتبط، عملكرد نمايندۀ شهرداري و يا سازمان متبوعه مبتني بر دفاع از توجيهات اقتصادي و فني طرح يا لايحه متمركز مي‌شد و مباحثي همچون جامعۀ هدف، الزامات فرهنگي يا سياسي و ... از چارچوب‌هاي مباحث حتي‌الامكان خارج مي‌شد. به‌عكس، بخش بزرگي از جنبه‌هاي غير فني و اقتصاديِ مباحث و مناقشات پيرامون مسائلي كه قرار بود در دستور كار قرار گيرند توسط بدنۀ سياست‌گذار مطرح مي‌شد و در كانون توجه قرار مي‌گرفت. اسناد بالادستي اثرگذار بر مسئله، طي فرايند دستورگذاري در هر دو گروه مهم قلمداد مي‌شد. نتايج حاصل از مشاهدۀ رفتار بازيگران نيز نشان از تمايز ميان اين دو بازيگر داشت. استفاده از الگوي IPA به عنوان هستۀ اصلي تحليل مشاهدات، مبين نوع رفتار مبتني بر خصوصيات و توانايي فردي بازيگران بود. بازيگران مختلف هنگام دستورگذاري رفتارهاي متفاوتي از خود بروز مي‌دهند كه بر اساس آن مي‌توان آن‌ها را در دسته‌بندي‌هاي مختلفي جاي داد. رفتار نمايندگان مجري به‌رغم تغيير فردي آن‌ها در كميسيون‌هاي مختلف، تقريباً بدون نوسان و يكنواخت و تابعي از يك الگوي مشخص بود. اين افراد در حوزۀ مسائل مبتني بر الزامات فني و يا الزامات اقتصادي غالباً نقش وظيفه‌پذير فعال داشتند و به‌عكس در زمينۀ مسائل حول الزامات سياسي و فرهنگي وظيفه‌‌پذير غيرفعال بودند، اما رفتار سياست‌گذاران پرنوسان بود و بر حسب دانش و آگاهي و تجربۀ عضو شورا ممكن بود هر يك از نقش‌هاي 4 گانه را بپذيرد. به بيان ديگر، مجريان با در اختيار داشتن دانش فني و اجرايي رفتاري وظيفه‌پذير از خود بروز مي‌دادند كه بر حسب موضوعِ در دستور كار و الزامات مرتبط با آن به وظيفه‌پذير فعال يا غيرفعال بدل مي‌شدند. رفتار سياست‌گذاران بيشتر جنبۀ عاطفي اجتماعي داشت كه جنبۀ مثبت يا منفي آن غالباً تحت تأثير جامعۀ هدف قرار مي‌گرفت.  نتيجه‌گيريالگوي غالب دستورگذاري در شوراي شهر مشهد تركيبي از دو رويكرد توجه به محدوديت‌هاي دستورگذاري و مناسبات قدرت در بعد دوم است. از يك سو براي تعيين دستور كار صحن شورا، مجريان (نمايندگان شهرداري در كميسيون‌ها) به علت دانش تخصصي و تجربه، قدرت تأثيرگذاري بالايي در كميسيون‌ها دارند. در كميسيون‌ها و دستور كارهايي كه متكي بر الزامات فني و اقتصادي است و يا اسناد بالادستي اثر محسوسي بر آن‌ها مي‌تواند داشته باشد، مجريان قادر هستند تصميمات را به عدم تصميمات (non-decision) تبد‌يل كرده و مسائل را از دستور كار خارج كنند. عملكرد سياست‌گذاران نيز در همين چارچوب قابل تحليل است. مسائلي كه متضمن الزامات اقتصادي و فني و محدوديت‌هاي اسناد بالادستي هستند، در قالب عقلانيت محدود قرار مي‌گيرد و نقش آن‌ها را در دستورگذاري كاهش مي‌دهد. از سوي ديگر، در دستور كارهاي مبتني بر الزامات فرهنگي و سياسي و متمركز بر جامعۀ هدف، سياست‌گذاران با تكيه بر بعد دوم قدرت تصميمات را به كانون توجه مي‌آورند و يا از آن خارج مي‌كنند. يكي از مهم‌ترين ويژگي‌هاي اين الگو، فردگرا بودن آن است. فردگرايي در فرايند دستورگذاري هم به صورت عدم وابستگي سياسي و گروهي ديده مي‌شد و هم به صورت بي‌توجهي به مستندات. انتظار مي‌رفت كه توجه مجريان به دستور كارهاي مبتني بر مستندات بوده و تمركز سياست‌گذاران بر قضاوت‌هاي ارزش‌محور در فرايند دستورگذاري باشد كه الزاماً هم‌راستا با مستندات علمي و فني نيستند ، اما در الگوي موجود چنين پيش‌فرضي كارايي نداشت و فردگرايي بر تعيين دستور كارها كاملاً سايه افكنده بود.