14977

1401

فارسي

8682345

گزارش

متن نهايي گزارش شور دوم طرح «مسئوليت، اهداف، ساختار و وظايف بانك مركزي» به شماره ثبت 58، كه در حال حاضر به صحن علني ارسال شده، نسبت به متن اوليه شور اول تغييراتي داشته است. با توجه به اينكه در گزارش مركز پژوهش ها با عنوان «اظهارنظر كارشناسي درباره طرح بانكداري جمهوري اسلامي ايران؛ قسمت بانك مركزي» به شماره مسلسل 17480، گزارش شور اول طرح مزبور (بانك مركزي) با آسيب شناسي وضعيت موجود و تبيين تدابير طرح براي رفع آنها به طور مفصل مورد بررسي قرار گرفت، گزارش حاضر صرفاً به بيان اجمالي موضوعات مشترك موجود در گزارش شور اول و دوم و مزاياي آنها اكتفا نموده و بر نقاط افتراق دو گزارش و تبيين تغييرات متن شور دوم نسبت به متن شور اول تمركز نموده است. بهطور كلي متن شور اول و دوم داراي نقاط اشتراكي در موضوعات اصلي نظير؛ ارتقاي فرايندهاي تصميم گيري و بهبود پاسخگويي و شفافيت در بانك مركزي؛ تمهيد قواعد ناظر به كنترل تعارض منافع و افزايش اقتدار نظارتي و همچنين بهبود استقلال بانك مركزي از شبكه بانكي است. بهنظر مي رسد موارد فوق كه تحت عنوان اشتراكات گزارش شور اول و شور دوم طرح بيان شد حاكي از بهبود نسبتاً قابل توجهي است كه اين طرح نسبت به قوانين وضع موجود ايجاد مي كند و خود مستلزم تداوم موافقت مركز پژوهش ها با كليات طرح مزبور است كه البته در ارديبهشتماه 1400 به تصويب صحن علني مجلس شوراي اسلامي رسيد. اما در كنار نقاط اشتراك و قوت طرح، متن نهايي شور دوم نسبت به شور اول تغييراتي پيدا كرده كه مهم ترين ملاحظات و پيشنهادهاي ناظر بر آن به شرح زير است: 1. مجمع عمومي و شوراي فقهي به اركان بانك مركزي اضافه گرديده است. مجمع عمومي در شور دوم اضافه شد در حالي كه در متن نهايي شور اول وجود نداشت. تغيير ساختار ايجاد شده مبني بر وجود مجمع عمومي براي بانك مركزي، اين تصور را به وجود مي آورد كه بانك مركزي يك شركت دولتي است و براي اداره آن شركت مجمع عمومي تشكيل شده است. با وجود تصريح متن طرح به مستقل بودن نهاد بانك مركزي از لحاظ حقوقي، افزودن مجمع عمومي به مجموعه اركان بانك مركزي كه عموماْ براي شركت هاست، محل تأمل است. از طرف ديگر شوراي فقهي در متن شور اول وجود داشته و در متن جديد به ركن تبديل شده است. همچنين معاونين نظارتي و حقوقي رئيس كل به تركيب شوراي فقهي اضافه شده و ساختار دبيرخانه براي آن شورا در طرح گنجانده شده است. 2. تركيب اعضاي هيئت عالي (جايگزين شوراي پول و اعتبار) بانك مركزي به نحوي تغيير كرده است كه تصميمات هيئت عالي به نوعي وابسته به نمايندگان دولت يا اشخاص متخصص منصوب دولت (اقتصاددانان يا متخصصاني كه نصب و عزل آنها با حكم رئيس جمهور است) شده است. به طور مشخص از تركيب هيئت عالي معاونين رئيس كل و يك نفر اقتصاددان و يك نفر متخصص بانكداري حذف گرديده و درعوض وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس سازمان برنامه و بودجه به آن اضافه شده است. 3. نحوه نصب و عزل اعضاي غيراجرايي هيئت عالي و رئيس كل بانك مركزي نيز در شور دوم كاملاً در اختيار دولت قرار گرفته است. به طور خاص نصب و عزل رئيس كل به طور كامل منطبق بر ترتيبات موجود در مصوبه مجمع تشخيص مصلحت نظام به تاريخ 24/08/1393 است. نصب و عزل اعضاي غيراجرايي هيئت عالي نيز به طور مستقيم در اختيار رئيس جمهور قرار گرفته است، اين در حالي است كه در گزارش شور اول عزل اعضاي غيراجرايي منوط به اجماع سران سه قوه گرديده بود و عزل رئيس كل نيز تنها در صورت «مستند سازي دليل عزل به قصور يا تقصير در انجام وظايف و گزارش دهي به مجلس و عموم» امكان پذير بود. 4. تركيب هيئت انتظامي بانك مركزي تغيير ديگر در گزارش شور دوم نسبت به شور نخست است. تعداد قضات در هيئت هاي انتظامي بدوي و تجديدنظر به ترتيب از سه نفر و دو نفر (در شور اول) به يك نفر در هر دو هيئت كاهش پيدا كرده و برخلاف شور اول كه تصميم نهايي براساس رأي گيري (ميان قضات و كارشناسان عضو هيئت ها) اتخاذ مي شده، در شور دوم، انشاي رأي برعهده تنها قاضي عضو هر هيئت قرار داده شده است. نسبت تعداد كارشناسان به كل اعضا در هيئت بدوي و تجديدنظر شور اول به ترتيب 3/5 و 1/3 بوده كه در شور دوم به 2/3 در هر دو هيئت افزايش پيدا كرده و منجر به افزايش وزن كارشناسان در هيئت هاي انتظامي شده است. اين تغيير در كنار سپردن رأي نهايي به قاضي عضو هيئت، شرايطي مشابه دادگاه هاي فعلي به وجود مي آورد و تغييري مناسب به نظر مي رسد. 5. تركيب و نحوه انتصاب هيئت نظار نيز با توجه به تغيير وظايف آن تغييراتي پيدا كرده است. بهطور خاص هيئت نظار در متن جديد متشكل از پنج نفر حسابرس خبره است در حالي كه در متن شور اول سه نفر اقتصاددان و متخصص امور بانكي اعضاي هيئت نظار را تشكيل مي دادند. بهنظر مي رسد حذف اقتصاددان و متخصص امور بانكي از تركيب اعضاي هيئت نظار زمينه نظارت دقيق و كارشناسي را تضعيف مي كند. علاوه بر تغيير تركيب هيئت نظار، نحوه انتخاب و انتصاب اعضاي آن نيز تغيير كرده است. در متن نهايي شور اول، اعضاي هيئت توسط رؤساي سه قوه (هركدام يك نفر) انتخاب مي شدند در حالي كه در متن شور دوم هر پنج نفر عضو هيئت به پيشنهاد وزير امور اقتصادي و دارايي و تأييد مجمع عمومي بانك مركزي انتخاب مي شوند. در مورد وظايف محوله به هيئت نظار نيز در شور اول وظيفه نظارت بر عملكرد هيئت عالي، هيئت عامل و رئيس كل از حيث انطباق با قوانين و مصوبات برعهده هيئت نظار بود كه در متن نهايي شور دوم به وظيفه تهيه گزارش در رابطه با عملكرد بانك مركزي از حيث انطباق با قوانين و مقررات تقليل يافته است. 6. تغييرات درخصوص رسيدگي به اختلافات و جرائم: اولاً بانك مركزي و قوه قضائيه موظف شده اند هيئت هاي رسيدگي به اختلافات بانكي را در مراكز كليه استان هاي كشور و شهرهاي پرجمعيت داير كرده و اختلافات اشخاص تحت نظارت با يكديگر و با ساير ذينفعان را رسيدگي نمايند اين نهادسازي از دو منظر قابل ايراد است: ايراد اول عدم ارتباط مستقيم اين موضوع به وظايف بانكداري مركزي و ايراد دوم ايجاد شائبه انحراف از عدالت و بي طرفي در اين هيئت ها به واسطه تأثير جدي بانك مركزي در اين هيئت هاست. ثانياً برخلاف شور اول كه در آن همه تخلفات از طريق هيئت انتظامي مورد رسيدگي قرار مي گرفت، بانك مركزي رأساً براساس نوع و ميزان تخلف اشخاص تحت نظارت امكان جريمه كردن و دريافت مبالغ جريمه را پيدا كرده است. اين تغيير منجر به تداخل وظايف هيئت انتظامي و بانك مركزي خواهد شد. تغيير ديگر در گزارش شور دوم اين است كه دبيرخانه هيئت هاي انتظامي از معاونت نظارتي به معاونت حقوقي منتقل شده است. به نظر مي رسد اين تغيير نيز منطقي نبوده و از منظر كارشناسي دبيرخانه مزبور بايستي در بخش معاون نظارتي استقرار يابد. جمع بندي تغييرات ايجاد شده در متن نهايي شور دوم در زمينه تركيب اعضاي هيئت عالي كه وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس سازمان برنامه و بودجه بدان اضافه شده است، تغيير نحوه نصب و عزل رئيس كل و ساير اعضاي غيراجرايي هيئت عالي كه بهطور مستقيم توسط هيئت دولت و رئيسجمهور انجام مي گيرد، تغيير در تركيب و نحوه انتخاب هيئت نظار كه با پيشنهاد وزير امور اقتصادي و دارايي و تأييد مجمع عمومي انجام مي شود و اضافه شدن مجمع عمومي بانك مركزي و تركيب آن همه دالّ بر كاهش درجه استقلال بانك مركزي از دولت و بهطور خاص كاهش استقلال عملكردي و نهادي بانك مركزي از دولت در گزارش نهايي شور دوم نسبت به گزارش شور اول است. درنهايت عليرغم اصلاحات فراوان صورت گرفته در طرح نسبت به قوانين فعلي كشور، تغييرات شور دوم متضمن كاهش استقلال بانك مركزي از دولت بوده كه ضعف متن شور دوم را در اصلاحات ناظر به تنظيمگري ارتباط بانك مركزي و دولت نشان مي دهد. اين در حالي است كه طبق گزارش پيشين مركز پژوهش هاي مجلس در زمينه استقلال بانك مركزي از دولت، حتي در صورت تصويب متن نهايي شور اول كه از نظر استقلال بانك مركزي بهتر از شور دوم است، كماكان استقلال قانوني بانك مركزي از دولت در كشور در زمره 25 درصد كشورهاي با كمترين استقلال قرار مي گيرد. به طور خلاصه مي توان گفت طرح بانك مركزي در قالب شور اول و دوم آن واجد مزاياي جدّي در مورد ساختار تصميم گيري بانك مركزي، پاسخگويي و شفافيت؛ اصلاح تعارض منافع و تقويت قدرت نظارتي بانك مركزي است. بر اين اساس از نظر كارشناسي كليات طرح مورد تأييد بوده كه مي تواند منجر به بهبود وضعيت فعلي قوانين پولي و بانكي در كشور گردد. اما در عين تأييد كليات طرح بانك مركزي، گزارش شور دوم از منظر اصلاح ساختاري رابطه بانك مركزي و دولت به نسبت گزارش شور اول تضعيف شده كه از منظر كارشناسي مناسب به نظر نمي رسد. بر اين اساس پيشنهاد مي شود، اصلاحات لازم در زمينه اصلاح رابطه بانك مركزي با دولت در هنگام بررسي طرح در صحن علني مورد توجه قرار گيرد.